Desde el Departamento de Derecho del Seguro de Belzuz Abogados, S.L.P., consideramos de interés analizar esta resolución, por cuanto aclara el alcance de la responsabilidad patrimonial de la Administración en situaciones excepcionales como la vivida durante la crisis sanitaria del SARS‑CoV‑2.
- Marco normativo y medidas adoptadas
La Sentencia 689/2024, de 24 de abril, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso‑Administrativo del Tribunal Supremo, examina detalladamente la sucesión normativa que acompañó al estado de alarma y, en particular, el alcance de las restricciones incluidas en el artículo 10 del RD 463/2020. Entre ellas, destacó la suspensión total de las actividades de hostelería y restauración, salvo para la prestación de servicios de entrega a domicilio.
Con posterioridad, el Real Decreto 465/2020 introdujo la posibilidad de que el Ministro de Sanidad ampliara o modificara dichas medidas, en función de la evolución de la emergencia sanitaria.
La sentencia repasa también las disposiciones que regularon las diferentes fases de la llamada desescalada y la progresiva reactivación del sector.
- Planteamiento de la reclamación
El establecimiento demandante sostenía que el cierre obligatorio provocó una drástica caída de los ingresos, mientras que los gastos fijos permanecieron, generándole un impacto económico severo. Para fundamentar su solicitud de indemnización alegaba, entre otros argumentos:
- Que no se trataba de una reclamación basada en la responsabilidad patrimonial clásica del artículo 106.2 CE, sino en un derecho indemnizatorio de configuración legal reforzada.
- Que, conforme a la doctrina de la STC 148/2021, no existía un deber jurídico de soportar el daño.
- Que concurrían todos los requisitos exigidos por el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, al vincularse directamente el perjuicio con las medidas impuestas durante el estado de alarma.
- Subsidiariamente, solicitaba la aplicación del mecanismo expropiatorio previsto en el artículo 120 de la Ley de Expropiación Forzosa.
- Alegaciones de la Abogacía del Estado
La representación del Estado se opuso a la reclamación sobre la base, esencialmente, de ocho argumentos:
- El RD 463/2020 no ordenó el cese total de actividad, pues permitió el servicio a domicilio.
- No existe un régimen singular de responsabilidad patrimonial aplicable a los estados excepcionales.
- De existir daños, estos derivarían de una disposición con rango de ley, lo que encajaría en la figura de la responsabilidad del Estado legislador.
- La STC 148/2021 declaró constitucionales las medidas del artículo 10 del RD 463/2020.
- No se produjo un daño antijurídico, pues existía el deber de soportar el sacrificio en beneficio del interés general.
- No hubo sacrificio singular que diferenciara al reclamante del resto del sector.
- La pandemia constituía un supuesto de fuerza mayor.
- La cuantía reclamada no estaba debidamente acreditada y se basaba en un lucro cesante no indemnizable conforme a la jurisprudencia.
- Fundamentación del Tribunal Supremo
El Alto Tribunal descarta la existencia de responsabilidad patrimonial basándose, principalmente, en los siguientes razonamientos:
4.1. Falta de antijuridicidad del daño
Las medidas adoptadas durante situaciones excepcionales, como la vivida en 2020, imponen a los ciudadanos cargas obligatorias orientadas a la protección del interés general. Solo cabría indemnización si el legislador la hubiera reconocido expresamente o si la norma hubiera sido declarada inconstitucional.
4.2. Obligación legal de soportar los costes
El artículo 54 de la Ley 33/2011 establece que los costes derivados de la implantación de medidas sanitarias deben ser asumidos por las propias empresas afectadas. Este principio refuerza la idea de que no existe derecho automático a indemnización por las restricciones acordadas.
4.3. Principio de precaución y proporcionalidad
El Tribunal Supremo recuerda que, en materia de salud pública, las autoridades pueden adoptar medidas restrictivas aun existiendo incertidumbre científica. Cita a tal efecto doctrina del TJUE y la Comunicación de la Comisión Europea sobre el Principio de Precaución.
Aunque corresponde a la Administración justificar la idoneidad y proporcionalidad de las medidas, la STC 148/2021 ya avaló que las restricciones del RD 463/2020 eran adecuadas, necesarias y proporcionales para contener la pandemia.
4.4. Generalidad de las medidas
Las limitaciones se aplicaron a todo el sector y no a un grupo específico, lo que excluye la existencia de un sacrificio singular indemnizable.
4.5. Improcedencia del régimen expropiatorio
El cierre temporal de establecimientos no constituye una requisa ni una destrucción de bienes o derechos, por lo que no puede encajarse en el artículo 120 de la Ley de Expropiación Forzosa.
4.6. Fuerza mayor
Aunque la fuerza mayor puede excluir responsabilidad de la Administración, el Tribunal estima que este supuesto no es determinante aquí, ya que el análisis se centra en la naturaleza y finalidad de las medidas adoptadas, consideradas razonables y proporcionadas.
- Conclusión
El Tribunal Supremo concluye que no procede reconocer responsabilidad patrimonial del Estado por los perjuicios económicos derivados del cierre obligatorio de establecimientos hosteleros durante el estado de alarma. Considera que las medidas estaban justificadas, fueron proporcionadas y se aplicaron de forma generalizada, por lo que los afectados tenían la obligación jurídica de soportarlas sin derecho a indemnización, en línea con lo declarado por la STC 148/2021.
Desde el Departamento de Derecho del Seguro de Belzuz Abogados, S.L.P., quedamos a disposición de quienes deseen un análisis detallado de su situación particular en materia de responsabilidad civil y seguros.